Lisää maataloudesta, 19.11.2004 Tulosta

Johtopäätöksiä asianajajatalo ANPR Oy:n lausunnon pohjalta/Esko Seppänen

19.11.2004

 Alkuperäinen tarkoituksemme eräiden pohjalaisten viljelijöiden kanssa oli haastaa Suomen hallitus EY-tuomioistuimeen Suomen liittymissopimukseen sisällytetyn kansallisen 142-tuen leikkaamisen johdosta. Kun artiklan mukaan tarkoituksena on turvata viljelijöille kohtuullinen elintaso ja kun sitä leikataan, kysymys on oikeudellinen.

Asiassa saamme asianajotoimistolta kylmää kyytiä:

"Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen tukiesityksen, kuten ei myöskään komission tukipäätöksen, riitauttamiseksi. Siten asiaan liittyvä oikeudellinen argumentaatio ja vaikuttaminen on kohdistettava ensi sijassa kansallisen tukiesityksen valmisteluun sekä (tarvittaessa) komission päätösharkintaan."

On kuitenkin tarpeen arvioida EU:n yleistä ja Suomen kansallista maatalouspolitiikkaa EY-liittymissopimuksen artiklojen 141 ja 142 pohjalta.

Tänään on tilanne se, että EU maksaa ns. yhteisötukia, joita täydentävät Suomen valtion budjetista maksettavat kansalliset tuet.

Yhteisötukia ovat suora CAP-tuki (josta viimeisimmässä maatalousuudistuksessa tehdään tuotannosta riippumaton tilatuki), LFA-luonnonhaittakorvaus ja ympäristötuki. Yhteisötukia on viime vuosina saanut täydentää kansallisilla lisäosilla, jotka ovat kansallista tukea.

Valtion vuoden 2005 budjetissa Suomen maatalouden 1 800 miljoonan euron tukiaisista 608 miljoonaa on kansallista tukea, jota täydennetään ympäristötuen 145 miljoonan euron ja LFA-tuen 285 miljoonan euron kansallisilla osuuksilla. EU:lta arvioidaan saatavan yhteisötukea vain 829 miljoonaa euroa.

EU on aina halunnut yhteisöllistää eli yhdenmukaistaa maatalouspolitiikan. Sen idea on, että tuottajahinnat ovat kaikille samat ja että tukia ei sidota tuotantoon. Maailman kauppajärjestön WTO:n maatalousneuvotteluissa sallittuja ovat vain tuotannosta riippumattomat tuet (ns. vihreässä korissa).

Historiaa

EY:hyn liityttäessä Suomessa oli eri tuottaja- ja kuluttajahinnat kuin yhteisön vanhoissa jäsenmaissa. Suomen maanviljelijät saivat suuren osan tukiaisistaan kuluttajahinnoissa. Hintojen lasku unionin tasolle piti kompensoida maanviljelijöille. Siirtymäkauden alussa sallittiin vielä hintatuet, mutta ei enää sen jälkeen.

EU hyväksyi sen, että suomalaisille maanviljelijöille turvataan kohtuullinen tulotaso. EU ei kuitenkaan ollut valmis tekemään sitä EU:n rahoilla, ja jäsenyyssopimustamme voidaan arvostella sen johdosta, että maanviljelijöiden tulotaso joudutaan tulevaisuudessakin turvaamaan Suomen veronmaksajien varoin kansallisella tuella.

Kansalliset tuet, ja varsinkaan tuotantoon sidotut, eivät ole yhteensopivia EU:n yhteisen maatalouspolitiikan kanssa. Komissio, jolla on maataloustuen osalta monopolitoimeenpanovalta, ei haluaisi jäsenmaiden maksavan minkäänlaisia kansallisia tukia.

Suomen EY-jäsenyysneuvottelijoihin kuuluneen Erkki Liikasen muistiinpanojen pohjalta näyttää ilmeiseltä, että Suomi sopi jäsenyysneuvotteluissa keväällä 1994 erilaisen maatalousratkaisun kuin miksi se sittemmin muodostui. Neuvottelijoiden mielestä kansallisten tukien osalta päästiin sopimukseen pysyvästä pohjoisen 142-tuesta. Sen perusteena olivat ennen muuta pohjoisen ankarat luonnonolot, eikä niihin ole odotettavissa muutoksia. Ne ovat pysyviä.

Suomen edun mukaista oli saada niin suuri osa maasta kuin mahdollista yhteisötuen eli EU:n varoista maksetun LFA-tuen (silloiselta nimeltään: vuoristotuki) piiriin. Vain 85 % peltoalasta saatiin. Berliinin huippukokouksessa vuonna 1999 EU:n komissio sitten suostui puolivahingossa ulottamaan LFA:n koko maahan, ja siitä on sen jälkeen tehty Suomen sisäinen peliväline etelän ja pohjoisen välisessä tukikilpailussa. Alussa sellaista mahdollisuutta ei ollut, ja sitä varten jäsenyysneuvotteluissa keksittiin 141-artikla: Suomi sai maksaa kansallista tukea eteläisimmän Suomen viljelijöille, jos EU-maatalouteen sopeutumisessa ilmeni "vakavia vaikeuksia".

Tämä vakavien vaikeuksien tuki oli alun alkaen ongelmallinen, mutta suomalaiset luulivat sen avulla ratkaisseensa ongelman, miten turvataan etelän tukiaiset, joita ei voitu turvata LFA-tuella. Suomalaiset neuvottelijat luulivat sopineensa kahdesta pysyvästä tukimuodosta sekä artiklan 142 että sitä muistuttavan artiklan 141 mukaan. Artiklat olivat kuitenkin erilaisia.

Komissio, jonka varpaille astuttiin kansallisten tukien käyttöönotolla, ei voinut hyväksyä pysyvää kansallista tukea sekä Pohjois- että myös Etelä-Suomeen. Se lähti komissaari Steichenin johdolla murentamaan suomalaisten "saavutusta".

Komission virkamiesten mukaan liittymissopimukseen kirjattujen molempien artiklojen mukaisten tukien tuli olla tilapäisiä ja asteittain väheneviä (poistuvia). Komissio ei halua pysyviä kansallisia tukia.

Komissio ja 141-tuki

Siltä pohjalta komissio toimii artikloista tulkinnanvaraisemman eli 141-tuen mitätöimisen puolesta sen periaatteen mukaan, että vakavat vaikeudet eivät voi olla luonteeltaan pysyviä ja että pysyvää kansallista tukea ei saa maksaa koko maahan. Artiklan 141 mukaisia tukia, jotka ovat olleet tuotantoon sidottuja, on ruvettu komission vaatimuksesta leikkaamaan. Leikkaukset ovat kohdistuneet erityisesti etelän kotieläintiloihin.

Jos etelän 141-tuen leikkauksia ei kompensoida, syntyy tilanne, että maatalouden harjoittaminen on pohjoisessa edullisempaa kuin etelässä.

Niinpä hallitus ja MTK ovat ajaneet politiikkaa, jonka mukaan etelän 141-tuen leikkauksia kompensoidaan LFA-tuen eli luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan muodossa. EU:n luvalla siihen saadaan käyttää valtion budjetista rahoitettavaa kansallista lisäosaa, joka ei muuta LFA:n perusluonnetta: se on yhteisötuki ja komission yksinomaisessa määräysvallassa.

Ongelma on, että Vanhasen hallitus on ulottanut etelän 141-tuen leikkaukset myös pysyväisluonteisen artiklan 142-mukaisiin pohjoisiin tukiin solidaarisuussyistä: jos etelän viljelijöiden tuki alenee, alennettakoon myös pohjoisen viljelijöiden tukea.

Syntyy myös periaatteellinen ongelma, kun omiin päätöksiin perustuvan 142-tuen sijasta käyttöön otettavasta LFA-tuesta päätetään viime kädessä neuvostossa määräenemmistöllä. Päätösten käytännön toteutus on aina komission käsissä. On epäselvää, voidaanko kerran luovuttuihin kansallisiin 142-tukiin palata luopumalla tarvittaessa yhteisöllisestä LFA-tuesta.

Asianajotoimiston mukaan "tukijärjestelmien muutoksen taloudellisten vaikutusten lisäksi on huomattava erot tukien hyväksymismenettelyissä. Päätös LFA- ja muista yhteisötuista sekä niiden ehdoista ja muutoksista tapahtuu määräenemmistömenettelyssä ministerineuvostossa. Kansallisten erityisjärjestelyjen eli 141- ja 142 –tukien korvaaminen yhteisötuilla (LFA-tuet) siirtää siten käytännössä maataloustukia koskevaa päätösvaltaa komissiolta ja Suomelta osin muille jäsenvaltioille."

Artikla 141

Artiklaa 141 voidaan käyttää kansallisten tukien maksuun silloin, kun Suomelle aiheutuu liittymisestä yhteiseen maatalouspolitiikkaan "vakavia vaikeuksia".

Komission mukaan vakavat vaikeudet eivät voi olla pysyviä ja ne on aina erikseen osoitettava. Sitä varten käydään neljän vuoden välein tarkistusneuvotteluja.

Niissä komissio on ottanut alustavan kannan, jonka mukaan "vakavia vaikeuksia" voi esiintyä myös vuoden 2007 jälkeen, eli sen puolesta Suomella on edellytykset jatkaa ei-pysyvän 141-tuen maksua myös tulevaisuudessa. Tuki kuitenkin irrotetaan tuotannosta ennen muuta kotieläintuotannon osalta, ja sen sijasta Etelä-Suomen tuottajille aletaan maksaa - komission luvalla - LFA-yhteisötuen kansallista lisäosaa.

On ilmeistä, että jäsenyysneuvotteluissa ei alun perin sovittu siitä, että 141-tuki on luonteeltaan tilapäistä ja alenevaa, mutta komissio pitää kiinni sitä tulkinnasta, eikä Suomi ole asettanut sitä juridisesti kyseenalaiseksi. Liikasen mukaan suomalaisille neuvottelijoille kyllä selvisi komission kanta 141-tuen luonteesta (että se on tilapäistä ja alenevaa), mutta sitä ennen Suomen maanviljelijöille oli ehditty myydä 141-tuki pysyvänä tukena. Se palveli kansanäänestyksen KYLLÄ-puolen asiaa.

Kukaan ei tiedä, mitä tapahtuisi, jos ruvettaisiin pitämään kirjaimellisesti kiinni siitä, että 141-tukea saa - artiklan sanamuodon mukaan - käyttää vasta kun artiklan 142 määräyksiä on sovellettu "täysimittaisesti".

142 artikla

Asianajotoimiston tulkinnan mukaan 142-tuki ei saa olla yhteydessä tulevaan tuotantoon eikä johtaa tuen kokonaismäärän kasvuun liittymistä edeltäneeseen aikaan verrattuna. Tukea ei myöskään saa leikata niin että se johtaisi maatalouden harjoittamisen edellytysten olennaiseen rapautumiseen 142-alueilla.

Niin ollen ei ole juridisia perusteita sille pakkosolidaarisuudelle, jota hallitus toteuttaa leikkaamalla myös 142-tukea sen perusteella että 141-tukea leikataan.

On otettava huomioon artiklassa 142 asetetut tuen rajoitukset: tukien kokonaistaso ei saa nousta verrattuna komission vahvistamaan vertailuvuoteen (ennen Suomen liittymistä yhteisöön) eikä tuki saa johtaa tuotannon kasvamiseen.

On mahdollista, että kokonaistukimäärä kasvaa. Siihen vaikuttaa se, että Suomen kymmenen EU-jäsenyysvuoden aikana maahan on raivattu 400 000 hehtaaria uutta peltoa, ja myös EU:n vaatima tilakoon kasvattaminen on johtanut paineisiin Suomen sopiman maitokiintiön rajoja kohtaan, ja tuottajat joutuvat ostamaan oikeuden tuottaa lisää maitoa toisilta tuottajilta.

LFA-tuen kansallisen lisäosan maksaminen 142-alueelle saattaa olla käypä peruste alentaa 142-tukea, jos se johtaa kokonaistukimäärän kasvuun. Viljelijöiden mukaan on tässä vaiheessa ennen CAP-uudistuksen vaikutusten selviämistä mahdotonta laskea, kasvavatko kaikkinaiset tuet 142-tuen ja LFA:n kansallisen lisäosan yhteisvaikutuksesta.

Niin ollen on nostettu esiin kysymys Vanhasen hallituksen valmiudesta alentaa 142-tuen myöntämisvaltuuksia sen sijasta että asia hoidettaisiin vain maksuvaltuuksien kautta. Miksi halutaan alentaa Suomen kansallisen tuen ylärajaa (jota EU ei ole vaatinut) sen sijasta että asia hoidettaisiin ongelmien ilmaantuessa maksatusten kautta.

Oikeuskansleri Paavo Nikula sanoo Niklas ja Anders Långin tekemään kanteluun vastatessaan (9.7.2004), että hallituksen ei tarvitse maksaa viljelijöille EU:n sallimia täysimääräisiä kansallisia tukia. Kun hallitus pyytää komission lupaa alentaa 142-tuen myöntämisvaltuuksia, se kaventaa vapaaehtoisesti Suomen omissa käsissä olevan tuen maksimimäärää, mikä ei ole kansallinen etu. Vaikka valtuuksia ei käytettäisi maksatuksiin, niitä on hyvä olla varalla olemassa.

Ongelman aiheuttaa LFA-tuen kansallinen lisäosa. Hallituksen mukaan komissio ei ole suostunut siihen, että sitä voitaisiin korottaa enemmän Etelä-Suomessa, jossa tuotantoon sidotun 141-tuen leikkaus tuottaa todellisia ongelmia toisin kuin 142-alueella. Kun LFA-tuen kansallista lisäosaa ei voida ohjata vain Etelä-Suomeen, se ulotetaan koko maahan, mutta samalla hallitus esittää leikattavaksi 142-tukea, jotta sen kokonaismäärä ei nousisi.

Kaikki tämä aiheuttaa suuria maataloustulon jakautumiseen liittyviä rakenteellisia muutoksia pohjoista tukea saavien viljelijöiden keskuudessa.

Oikeudellisia johtopäätöksiä

Asianajotoimiston mukaan komissiolla on varsin laaja harkintavalta asiassa. Sen mukaan 142-tuen leikkaamista vastustavan on syytä varautua esittämään mahdollisimman selkeätä näyttöä 142 artiklan rikkomisesta ja erityisesti siitä, että tukien leikkaaminen rapauttaa maatalouden harjoittamisen edellytyksiä 142-alueilla yleensä tai tiettyjen tuottajaryhmien osalta.

"141-ja 142-tukien keskinäisen suhteen ja erojen osalta voidaan puolestaan todeta ensinnäkin, että tukien oikeudellisen perustan erojen vuoksi 141-tuen alentamisen ei tulisi heijastua suoraan 142-tuen määrään. Sitä paitsi, mikäli mahdollisuudet säilyttää maksimaaliset kansalliset tukivaltuudet halutaan turvata, 141-tuen leikkausten ja 142-tuen välille ei tule tehdä sidontaa. 142-tuki on selvästi pitkäaikaista, tarvittaessa pysyvää tukea, kun taas 141-tuen jatkuvuus on epävarmaa ja se on joka tapauksessa luonteeltaan alenevaa tukea. Vaikuttaa tosin siltä, että tämä sidonta (molempien tukien pieneneminen) tulee pikemminkin LFA-tuen korottamisen kautta. Komissio on edellyttänyt, että yhteisösäädöksiin perustuva LFA-tuki vaikuttaa sekä 141- että 142-tuen määrään. Tätä on vaikea riitauttaa, koska sekä 141 että 142 artiklan osalta on yhteisön maatalouspolitiikan kannalta perusteltua, että artikloihin liittyvät erityiset tukimuodot olisivat mahdollisimman pitkälle yhdenmukaisia yhteisön yleisesti sovellettavien tukijärjestelmien kanssa."

"Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen tukiesityksen, kuten ei myöskään komission tukipäätöksen, riitauttamiseksi."

"Oikeudellinen argumentointi on näin ollen kohdistettava ensi sijassa kansalliseen tukivalmisteluun sekä tarvittaessa komission päätösharkintaan."

Johtopäätöksiä

EU:n maatalouspolitiikka on poukkoilevaa. Kaiken aikaa muuttuvat eri alueiden ja tuotantosuuntien väliset tukisuhteet. Sille ei Suomi voi mitään, ja maailmankaupassa paineet EU:n maataloustukiaisten kaikkinaiseen alentamiseen ovat suuret.

Vain Suomen hallitus saa haastetuksi komission EY-tuomioistuimeen 141-artiklan luonteesta: komissio on tulkinnut sitä kymmenen vuoden ajan niin kuin se olisi tilapäinen ja ajan mittaan aleneva.

Suomen hallitus on tehnyt virheen ehdottamalla 142-myöntämisvaltuuksien alentamista.

Suomen hallitus on tehnyt virheen suostumalla 141- ja 142-tukien leikkauksiin sillä varjolla, että saadaan maksaa yhteisöllisen LFA-tuen kansallista lisäosaa.

Suomen hallitus on tehnyt suuren virheen pakottaessaan pohjoista tukea saavat viljelijät 142-tuen leikkauksin pakkosolidaarisuuteen 141-tuen leikkausten johdosta.

MTK tasapainoilee etelän ja pohjoisen viljelijöiden etujen turvaamisen välillä. 142-tuki turvaa periaatteessa pohjoisen edut, mutta MTK ei ole pystynyt turvaamaan niitä käytännössä. On vaara, että etujärjestö ajaa etelän etuja hyväksymällä pohjoiselle liittymissopimuksessa turvattujen etujen leikkaukset.