Maatalousmuistio 12.11.2004 Tulosta

MUISTIO 12.11.2004, Asianajotoimisto ANPR Oy

1 Tausta ja muistion tarkoitus

Euroopan parlamentin jäsen Esko Seppänen on pyytänyt Asianajotalo ANPR Oy:ltä lausuntoa Suomen hallituksen päätöksestä tai suunnitelmasta alentaa Suomen pohjoisten alueiden maatalouden kansallista ns. 142-tukea, sekä siitä, voiko eteläisen ns. 141-tuen alentaminen olla hallituksen aikomalla tavalla peruste 142-tuen alentamiseen.

Muistion taustalla on pohjoisen tuen saajien piirissä ilmennyt tyytymättömyys maataloustukia koskevaan kehitykseen. Ilmeisesti katsotaan, että CAP-uudistus ja tukijärjestelmien muutokset aiheuttavat tarpeen lisätä kokonaisrahoitusta, mitä ei ole kuitenkaan huomioitu valtion budjettitaloudessa riittävästi. Tyytymättömyys perustuu muun muassa siihen, että luonnonhaittakorvauksen eli LFA-tuen on tarkoitus vähentää kansallista 142-tukea, ja uudistus kohtelee erilaisia tuotantosuuntia ja alueita eri tavoilla.

Käsityksemme mukaan hallitus ei ole tehnyt vielä varsinaista päätöstä 142-tuen alentamisesta eikä siten myöskään esitystä EU:n komissiolle tuen alentamisesta. Laissa maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista (1559/2001) säädetään valtion ja MTK:n välisestä neuvottelumenettelystä. Lain 8 §:n mukaan valtion ja MTK:n välillä sovitaan kansallisia tukia koskevien esitysten tekemisestä EU:lle. Mikäli nämä neuvottelut eivät johda yhteisymmärrykseen, valtioneuvosto päättää esityksen tekemisestä komissiolle. Maa- ja metsätalousministeriön mukaan 142-tuen muuttamista koskevasta esityksestä ei kyseisiä neuvotteluja ole vielä käyty.

Hallitus on kuitenkin ilmoittanut muiden tukien käsittelyn yhteydessä EU:n komissiolle tarkoituksestaan leikata 141-tuen ohella myös 142-tukea. Maa- ja metsätalousministeri Juha Korkeaoja ja EU:n maatalouskomissaari Frans Fischler sopivat 10.11.2004 perusteista, joilla Suomi voi maksaa maatiloille uutta kansallista lisätukea. Suomi voi maksaa luonnonhaittakorvauksen (LFA) kansallista tukea pääasiassa kotieläintiloille koko maassa, pohjoisessa hehtaaria kohti hiukan enemmän kuin etelässä.

Tässä muistiossa käsitellään 141- ja 142-tukien oikeudellista luonnetta, voimassa olevia tukia koskevia päätöksiä, perustamissopimuksen maatalouspolitiikan ja valtiontukia koskevien määräysten merkitystä sekä - erityisesti yksittäisten maatalouden harjoittajien - mahdollisuuksia tehdä valitus todennäköisesti toteutuvasta 142-tuen leikkaamisesta.

Ennen siirtymistä käsittelemään tarkemmin näitä kysymyksiä on syytä tehdä tämän muistion kannalta periaatteellisesti tärkeä ero kansallisten 141- ja 142-tukien ja ns. yhteisötukien välillä. Viimeksi mainittuja tukia, kuten LFA-tukea ja maatalouden ympäristötukea, rahoitetaan usein yhteisön rahoituksen ohella myös kansallisesti. Kansalliset ja yhteisötuet eroavatkin nimenomaan niitä koskevan päätöksentekomenettelyn osalta. 141- ja 142-tuista Suomen hallitus tekee esityksen komissiolle, joka tekee tukien hyväksymistä koskevan päätöksen 141 ja 142 artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Yhteisötuista päättää sen sijaan neuvosto normaalissa yhteisön perustamissopimuksen maatalouspolitiikkaa koskevan 37 artiklan mukaisessa määräenemmistömenettelyssä. Yhteisötukia koskeva toimivalta on siis yhteisöllä, mikä on huomioitava muun muassa tarkasteltaessa Suomen mahdollisuuksia vaikuttaa täällä maksettaviin maataloustukiin ja niiden tasoihin.

2 Liittymissopimuksen 141 ja 142 artiklan oikeudellinen luonne ja tulkinta 2.1 Liittymissopimuksen oikeudellinen luonne yleisesti

Suomen liittymissopimuksen kansallisia maataloustukia koskevista siirtymätoimenpiteistä määrätään sopimuksen 137-144 artiklassa. Tämän muistion kannalta näistä määräyksistä merkityksellisiä ovat 137, 141 ja 142 artikla.

Artiklassa 137 määrätään siirtymäkauden kestosta. Artiklan mukaan, jollei liittymisasiakirjassa toisin säädetä, uusiin jäsenvaltioihin sovelletaan täysimääräisesti yhteisestä maatalouspolitiikasta johtuvia oikeuksia ja velvollisuuksia. Edelleen, 137 artiklan mukaan siirtymätoimenpiteiden soveltaminen loppuu vuoden 1999 lopussa, jollei siirtymätoimenpiteitä koskevista erityismääräyksistä (kuten juuri 141 tai 142 artiklasta), "joissa määrätään erilaisista päivämääristä tai määräajoista, muuta johdu". Näin ollen 141 ja 142 artiklaa voidaan soveltaa - huolimatta niiden luonteesta siirtymätoimenpiteinä - vielä vuoden 1999 jälkeen, mutta tämän on suoraan tai ainakin välillisesti ilmettävä näistä määräyksistä itsestään.

Suomen liittymisasiakirjat muodostuvat liittymissopimuksesta, liittymisasiakirjasta, sen liitteistä ja siihen liitetyistä pöytäkirjoista sekä päätösasiakirjasta julistuksineen. Liittymissopimus - siis myös sen 141 ja 142 artikla - on osa yhteisön primaarioikeutta. EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu erityisesti seuraavat tämän muistion kannalta tärkeät periaatteet liittymissopimusten oikeudellisesta luonteesta:

- Liittymissopimukset ovat hierarkkisesti perustamissopimuksille alisteista primaarioikeutta. Liittymissopimuksilla ei näin ollen voida määrätä pätevästi toimista, jotka olisivat yhteisön perustamissopimusten perusperiaatteiden vastaisia. - Poikkeukset yhteisöoikeuden määräyksistä ovat sallittuja ainoastaan, mikäli niistä on siirtymäsäännöksissä nimenomaan määrätty, eikä näitä poikkeuksia voida laajentaa. - Liittymissopimusten määräyksiä on tulkittava siten, että niiden tarkoituksena on edistää perustamissopimusten tavoitteiden ja määräysten toteuttamista.

Johtopäätökset

- Artikloja 141 ja 142 on tulkittava yhteisön maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaisesti ja muutenkin ottaen huomioon perustamissopimuksen maatalouspolitiikkaa koskevat määräykset. - Siirtymätoimenpiteet ovat poikkeuksia perustamissopimusten periaatteista tai määräyksistä, eikä näitä poikkeuksia voida laajentaa. Tämän voidaan katsoa puoltavan yleisesti komission pyrkimystä korvata siirtymäsäännösten mukaisia kansallisia tukia yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluvilla yhteisön tai kansallisilla tuilla. - Artiklojen 141 tai 142 ajallista soveltamista ei ole yleisissä siirtymätoimenpiteitä koskevissa määräyksissä rajoitettu, vaan näiden määräysten ajallinen ulottuvuus on tutkittava ottaen huomioon 141 ja 142 artiklan sanamuoto ja tarkoitus.

2.2 Artikla 141

Suomen liittymissopimuksen 141 artiklassa määrätään ns. "vakavien vaikeuksien tuesta". Artikla kuuluu seuraavasti:

"Jos liittymisestä aiheutuu vakavia vaikeuksia, jotka ovat yhä olemassa sen jälkeen kun 138, 139, 140 ja 142 artiklan määräyksiä on sovellettu täysimittaisesti ja yhteisössä voimassa oleviin sääntöihin perustuvia muita toimenpiteitä, komissio voi antaa Norjalle ja Suomelle luvan myöntää tuottajille kansallisia tukia, joiden tarkoituksena on helpottaa näiden täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan."

Artiklassa tarkoitettu tuki on tarkoitettu maatalouden sopeuttamisen tueksi. Tuen on tarkoitus olla alenevaa, eikä tuen pysyvyydelle ole takeita. Tuen jatkaminen ja tukitaso ovat kuitenkin riippuvaisia "vakavien vaikeuksien" olemassaolosta. Niin kauan kuin tällaisia vaikeuksia on yhä olemassa - eikä niitä voida poistaa esim. yhteisen maatalouspolitiikan alaisten tukien avulla - tuen myöntämisen edellytykset ovat edelleen olemassa. Esimerkiksi luonnonolosuhteista johtuvat vaikeudet voivat nykyisillä tuotantosuunnilla ja yhteisön tukijärjestelmillä jatkua hyvinkin pitkän ajanjakson.

Artiklassa 141 on komissiolle ollut tarkoitus antaa varsin paljon harkintavaltaa kansallisten tukien hyväksymisessä artiklan nojalla. Tätä ilmentää se, että artiklan mukaan komissio "voi antaa" Norjalle ja Suomelle luvan myöntää artiklassa tarkoitettuja kansallisia tukia (vrt. jäljempänä 142 artikla, jonka mukaan komissio "antaa" luvan myöntää tukia).

Lisäksi on huomattava, että 141-tuki on 141 artiklan mukaan toissijainen 142-tukeen ja erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan alaisiin tukiin nähden. 141-tuen myöntäminen edellyttää nimittäin artiklan mukaan ko. muiden tukien täysimittaista hyödyntämistä, mikä ilmenee selvemmin esim. artiklan englanninkielisestä versiosta ("after full utilization of provisions of Articles 138, 139, 140 and 142 and of the other measures resulting from the rules existing in the Community, the Commission may authorize Finland …").

Tämä herättää kysymyksen siitä, voisiko mahdollinen Suomen kansallinen päätös jättää olennaisesti käyttämättä 142-tukivaltuuksia merkitä sitä, ettei kyseistä tukea ole hyödynnetty täysimääräisesti 141 artiklan edellyttämällä tavalla, jolloin 141-tuen jatkamiselle ei olisi enää edellytyksiä. Tämä saattaa olla liian muodollinen tulkinta 141 artiklasta, mutta tätä riskiä ei joka tapauksessa tule unohtaa harkittaessa kansallisesti mahdollisuuksia säilyttää oikeus 141- ja 142-tukien käyttämiseen mahdollisimman laajalti myös tulevaisuudessa.

Komission 28.10.2004 Esko Seppäsen asiaa koskevaan kirjalliseen kysymykseen (P-2291/04FI) antama vastaus kuvastaa 141 artiklan oikeudellista luonnetta. Komissio viittaa vastauksessaan ensin 141 artiklan sisällöstä muun muassa siihen, että artiklan mukaan kansallisten tukien tarkoituksena on helpottaa tuottajien täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Komission mukaan toimenpiteiden, joiden tarkoituksena on helpottaa täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan, on katsottava määritelmänsä mukaisesti olevan luonteeltaan väliaikaisia. Kun artiklassa viitatut vakavat vaikeudet ovat poistuneet ja täysimääräinen yhdentyminen on saavutettu, 141 artiklaa ei voida komission mukaan enää soveltaa.

Komissio toteaa vastauksessaan lisäksi muun muassa, että jotta voitaisiin ottaa huomioon rakennemuutosten aikaansaamiseen tarvittava aika sekä arvioida 141 artiklan mukaisten toimenpiteiden tehokkuus ja tällaisen tuen jatkamistarve, komission hyväksymien tukiohjelmien kesto on rajattu neljäksi vuodeksi kerrallaan.

Johtopäätökset

- 141-tuki on luonteeltaan alenevaa maatalouden sopeuttamisen tukea. - Tuen lakkauttaminen edellyttää kuitenkin sitä, ettei eteläisen Suomen maatalouteen kohdistu enää artiklassa tarkoitettuja vakavia vaikeuksia (esim. yhteisen maatalouspolitiikan alaisten tukitoimien, kuten LFA-tuen, soveltamisen seurauksena). - Komissio on vahvistanut jäljempänä käsiteltävässä vuoden 2004 tukipäätöksessään, että vakavia vaikeuksia kohdistuu edelleen eteläiseen Suomeen, ja on lisäksi indikoinut, että tuen soveltamista on mahdollista jatkaa vielä vuoden 2007 jälkeenkin.

2.3 Artikla 142

Liittymissopimuksen 142 artiklassa määrätään pitkäaikaisesta Suomen kansallisesta ns. pohjoisen tuesta. Tuen tarkoituksena on varmistaa, että maataloutta voidaan ylläpitää kyseisillä komission vahvistamilla "erityisillä" alueilla. Artikla kuuluu seuraavasti:

"1. Komissio antaa Norjalle, Ruotsille ja Suomelle luvan myöntää pitkäaikaisia kansallisia tukia sen varmistamiseksi, että maataloutta pidetään yllä erityisillä alueilla. Kyseiset alueet käsittävät 62. leveyspiirin pohjoispuolella sijaitsevat maatalousalueet ja eräät kyseisen leveyspiirin eteläpuolella sijaitsevat lähialueet, joilla vallitsevat vastaavanlaiset maatalouden harjoittamisen erityisen vaikeaksi tekevät ilmasto-olosuhteet.

2. Komissio määrittää 1 kohdassa tarkoitetut alueet ottamalla erityisesti huomioon: - alhaisen väestötiheyden; - maatalousmaan osuuden kokonaispinta-alasta; - ihmisravinnoksi tarkoitettujen peltokasvien viljelyyn varatun maatalousmaan osuuden käytetystä viljelypinta-alasta.

3. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tuet saavat liittyä fyysisiin tuotantotekijöihin, kuten maatalousmaan hehtaarimääriin tai eläinten lukumääriin, ottaen huomioon markkina-asetuksissa säädetyt asianomaiset rajoitukset sekä kunkin tilan perinteiset tuotantotavat, mutta ne eivät saa: - olla yhteydessä tulevaan tuotantoon; tai - johtaa tuotannon kasvuun tai liittymistä edeltävänä vertailuaikana, jonka komissio vahvistaa, todetun kokonaistuen määrän kasvuun.

Nämä tuet voidaan eriyttää aluekohtaisesti.

Näitä tukia on myönnettävä erityisesti: - sellaisen perinteisen alkutuotannon ja jalostuksen ylläpitämiseksi, joka soveltuu luontaisella tavalla kyseisten alueiden ilmasto-olosuhteisiin; - maataloustuotteiden tuotannon, kaupan ja jalostuksen rakenteiden parantamiseksi; - kyseisten tuotteiden markkinoille saattamisen helpottamiseksi; - ympäristön suojelun ja maaseudun säilyttämisen varmistamiseksi."

On huomattava, että 142 artikla ja siinä tarkoitettu tuki poikkeaa oikeudelliselta luonteeltaan olennaisesti 141 artiklasta ja sen mukaisesta tuesta. Erityisesti, 142 artiklassa vahvistetaan kyseisten alueiden pitkäaikainen tuen tarve, joka johtuu maatalouden harjoittamisen erityisen vaikeaksi tekevistä ilmasto-olosuhteista.

Lisäksi on huomattava, että komissiolla ei ole 142 artiklan mukaisen tuen myöntämisen suhteen harkintavaltaa. Artiklan mukaan komissio nimittäin "antaa … luvan" myöntää tukia (vrt. edellä 141 artikla, jonka mukaan komissio "voi antaa" luvan myöntää tukia).

Artiklan kohdassa 3 asetetaan kuitenkin merkittäviä rajoituksia tuen myöntämiselle. Erityisesti, 142-tuki ei saa johtaa tuotannon kasvuun tai kokonaistuen määrän kasvuun verrattuna komission vahvistamaan ajankohtaan ennen liittymistä.

Johtopäätökset

- Kansallinen 142-tuki on pitkäaikaista, luonteeltaan pitkälti pysyvää tukea, joka perustuu artiklassa vahvistettuihin erityisen vaikeisiin ilmasto-olosuhteisiin. - Kansallisen 142-tuen leikkaamista vastaan voidaan vedota tehokkaasti lähinnä siinä tapauksessa, ettei Suomen tukiesityksessä tai/ja komission päätöksessä ole otettu riittävästi huomioon 142 artiklan mukaan huomioon otettavia tekijöitä. Tukien leikkaaminen ei saa johtaa maatalouden harjoittamisen edellytysten olennaiseen rapautumiseen 142-alueilla. - Tästä näkökulmasta 142-tuen sidonta 141-tukeen voi olla ongelmallinen erityisesti tilanteessa, jossa 141-tukea leikataan sen seurauksena, että 141-tuki on luonteeltaan sopeuttamiskauden alenevaa tukea. - Joka tapauksessa on huomattava 142 artiklan 3 kohdassa asetetut rajoitukset tuen myöntämiselle. Erityisesti, tukien kokonaistaso ei saa nousta verrattuna komission vahvistamaan vertailuvuoteen ennen Suomen liittymistä yhteisöön. Näin esim. LFA-tuen korottaminen on peruste alentaa myös 142-tukea, jos muussa tapauksessa kokonaistuki nousisi.

3 Tukia koskevat päätökset

Seuraavassa käsitellään päätöksiä kansallisista tuista kansallisen tukitilanteen sekä Suomen hallituksen ja komission näkemysten ja tukiin liittyvien perustelujen selvittämiseksi. 3.1 141-tuki

Komissio on viimeksi hyväksynyt Suomen kansalliset 141-tuet vuosiksi 2004-2007 16.3.2004 antamallaan päätöksellä (K(2004)475). Päätös perustui Suomen 7.11.2003 tekemään tuki-ilmoitukseen. Tukipäätös koskee eräitä investointitukia, ympäristötukea ja suoraa tulotukea. Tämän muistion kannalta lähinnä tulotukea koskevalla päätöksen osalla on merkitystä.

Komissio toteaa tulotuen hyväksymistä koskevissa perusteluissaan, että Etelä-Suomen ilmasto-oloista sekä maatilojen pienestä koosta ja kiinteiden kustannusten korkeasta tasosta johtuen maataloustuotannon kannattavuus Etelä-Suomessa on hyvin alhainen. Edelleen, Suomen maatalouden yhdentymisprosessi yhteiseen maatalouspolitiikkaan on kesken ja että rakenneongelmia esiintyy edelleen, vaikka sekä yhteisön että kansallisia tukitoimenpiteitä on hyödynnetty täysimääräisesti. Komissio tunnustaa, että erityisesti EU-jäsenyyden seurauksena laskeneiden tuottajahintojen vuoksi reaalinen kannattavuus ja maanviljelijäperheiden tulot ovat olleet kaikilla 141-tukea saavilla aloilla jäsenyyttä edeltävää tasoa alempana sianliha-alaa lukuun ottamatta. Etelä-Suomen maatilat ovat komission mukaan riippuvaisia kansallisesta tuesta ja tämän tuen lakkauttaminen johtaisi vakaviin ongelmiin sekä kääntäisi rakennekehityksen suunnan ja uhkaisi maataloustuotannon jatkuvuutta osissa Etelä-Suomea.

Tämän muistion kannalta on lisäksi syytä tuoda esiin eräitä päätöksessä esitettyjä näkökohtia yhteisen maatalouspolitiikan merkityksestä sekä eri tukien välisistä suhteista. Komission mukaan liittymisasiakirjan 141 artiklan mukaisilla tuilla pitäisi pyrkiä poistamaan muutettavissa oleva rakenteellinen tehottomuus, jotta tuottajien täysimääräistä yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan voidaan helpottaa. Tämä liittyy erityisesti suoraan tulotukeen, jonka osalta komissio toteaa, että väliaikainen ja aleneva suora tulotuki voidaan nähdä rakennepolitiikan hyödyllisenä lisänä tietyin edellytyksin. Edelleen, suorien tulotukien asteittainen alentaminen edistää Suomen maatalouden yhdentymistä yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja on osoitus siitä, että liittymisasiakirjan 141 artiklaan perustuva tuki on sopeuttamistoimenpide. Komissio toteaa vielä Suomen antaneen takeet siitä, että suoraa tulotukea maksetaan viljelijöille vain, jos rakennetuki pannaan kokonaisuudessaan täytäntöön.

Tuen mahdollisesta jatkamisesta vuoden 2007 jälkeen komissio toteaa puolestaan, että se tulee arvioimaan Suomen tätä koskevan mahdollisen pyynnön 141 artiklan kannalta ja tekee päätöksen vuoden 2007 jälkeen sovellettavista tukitasoista ja menettelyistä Suomen vuonna 2006 antaman tukia koskevan kertomuksen ja muiden soveltuvien tietojen perusteella. Päätöksenteossa otetaan huomioon yhteisön politiikan ja vuoden 2006 jälkeen voimassa olevien uusien maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanossa saavutettu kehitys.

Johtopäätökset

- Kehitys kohti yhteisen maatalouspolitiikan alaisia tukia, kuten LFA-tukea, ja kansallisen 141-tuen vähentämistä on legitiimi. - Päätöksessä ei 141-tuen hyväksymistä tai tukitasoja ole liitetty millään tavalla 142-tukeen. - Kansallinen tuki Etelä-Suomelle on välttämätöntä ja sen lopettaminen olisi ristiriidassa EU:n maatalouspolitiikan tavoitteiden kanssa. - Tilanteen ei voida odottaa muuttuvan niin merkittävästi vuoteen 2007 loppuun mennessä, että 141-tuki voitaisiin lopettaa. Tämän mukaisesti komissio indikoi olevansa valmis jatkamaan 141-tukea vielä vuoden 2007 jälkeen.

3.2 142-tuki

Komissio on viimeksi hyväksynyt Suomen kansalliset 142-tuet 24.5.2002 antamallaan päätöksellä (K(2002)1903). Päätös perustui Suomen 15.6.2001 pyyntöön, että komissio tekisi aikaisempiin tukien hyväksymispäätöksiin tiettyjä muutoksia. Päätöstä sovelletaan vuoden 2002 alusta lukien. Soveltamiselle ei ole asetettu taka-rajaa, mikä ilmentää 142-tuen pitkäaikaista luonnetta.

Komission mukaan suunnitellut tukitoimenpiteet vastaavat liittymisasiakirjan 142 artiklan 3 kohdassa asetettuja tavoitteita, sillä ne on suunniteltu sellaisen perinteisen alkutuotannon ja jalostuksen ylläpitämiseksi, joka soveltuu luontaisella tavalla kyseisten alueiden ilmasto-olosuhteisiin, samoin kuin maataloustuotteiden tuotannon, kaupan pitämisen ja jalostuksen rakenteiden parantamiseksi, kyseisten tuotteiden markkinoille saattamisen helpottamiseksi sekä ympäristön suojelun ja maaseudun säilyttämisen varmistamiseksi.

Tukitoimenpiteissä otetaan komission mukaan huomioon mm. luonnonhaittakorvaukset eli LFA-tuki, maatalouden ympäristötuki ja yhteisten markkinajärjestelyjen mukainen tuki. Toimenpiteet eivät todennäköisesti lisää kokonaistukea eivätkä tarvittavien muiden toimenpiteiden kanssa kasvata tuotantoa vastaavaan vertailukauteen (1991, 1992 tai 1993) nähden.

Näiden perusteiden nojalla tukitoimenpiteet voidaan komission mukaan sallia edellyttäen, että niissä noudatetaan asianomaisten tuotteiden vastaavissa yhteisissä markkinajärjestelyissä vahvistettuja rajoja. Tukea ei lisäksi saada missään tapauksessa myöntää tuotannon määrän perusteella, lukuun ottamatta lehmänmaidon tukea.

Johtopäätökset

- Päätös ilmentää 142-tuen ongelmattomuutta ja pysyvää tai ainakin hyvin pitkäaikaista luonnetta verrattuna 141-tukeen. - Päätöksessä ei 141-tuen hyväksymistä tai tukitasoja ole liitetty millään tavalla 142-tukeen. - Komission mukaan kokonaistuki ei saa nousta eikä tuki saa johtaa tuotannon kasvamiseen. - Muiden tukien kasvu voi johtaa 142-tuen alentamiseen.

3.3 LFA-tuki

Maa- ja metsätalousministeriö on tehnyt 23.6.2004 ilmoituksen komissiolle kansallisen luonnonhaittakorvauksen (LFA) lisäosan korottamisesta niin, että luonnonhaittakorvauksen maksimikeskiarvo nousisi 250 euroon hehtaarilta. Ilmoitus on tämän muistion kannalta keskeinen, koska LFA:n korottamisella perustellaan 141- ja 142-tuen alentamista.

Ilmoituksessa esitetty kuvaus asian taustasta valaisee 141- ja 142-tukien tilannetta ja LFA:n korottamisen yhteyttä näihin tukiin, minkä vuoksi kuvaus toistetaan seuraavassa kokonaisuudessaan:

"Artiklaan 141 perustuvasta kansallisesta tuesta käydyissä komissaari Fischlerin ja ministeri Korkeaojan välisissä neuvotteluissa sovittiin [13.10.2003], että ehtona artiklaan 141 perustuvan kansallisen tuen käytölle Suomen tulisi täysimääräisesti käyttää kaikkia yhteisön säädöksiin perustuvia tukimahdollisuuksia. Luonnonhaittakorvauksesta (LFA) sovittiin, että Suomi ottaisi käyttöön LFA:n uuteen maksimikeskiarvoon (250 €/ha) perustuvan tukijärjestelmän vuodesta 2005 lähtien.

Nykyisen toteutuneen koko maan keskimääräisen tukitason (195 €/ha) korotus toteutettaisiin kansallisella luonnonhaittakorvauksen lisäosalla, ja korotuksen kokonaisvaikutus Etelä-Suomessa (tukialueet A ja B) olisi 48-50 milj. euroa. Puolet tästä, 25 milj. euroa, otettaisiin huomioon Etelä-Suomen kansallisen tuen vähennyksenä. Suomi totesi tässä yhteydessä, että korotuksen tulee koskea koko maata. Korotuksen toteutuksessa täytyisi myös ottaa huomioon CAP-uudistuksen toteutuksesta aiheutuvat ongelmat, ja korotus tulisi kohdistaa kotieläintiloille.

Liittymissopimuksen artiklaan 141 perustuvan kansallisen tuen jatkoa koskevan komission päätöksen (K(2004) 475 lopullinen) liitteessä III luonnonhaittakorvauksen korotus on otettu huomioon eri tuotteiden tukitasojen alenemana. Alustavien komission kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta Suomen näkemyksenä on, että suhteessa vastaavat vähennykset tehdään pohjoisen tuen (liittymissopimuksen artikla 142) maksuvaltuuksiin, koska luonnonhaittakorvauksen korotus koskee myös pohjoisen tuen aluetta."

Lisäksi ilmoituksessa perustellaan LFA-tukea mm. seuraavasti:

"Kansallisen lisäosan tavoitteet ovat samat kuin osarahoitteisen luonnonhaittakorvauksenkin. Kansallinen lisäosa edistää pellonkäytön jatkuvuutta, maaseudun säilymistä ja elinkelpoisten maaseutuyhteisöjen säilymistä koko Suomen alueella. Luonnonhaittakorvauksen korotus on välttämätön, jotta CAP-uudistuksen aiheuttamien muutosten ja kansallisten tukien (liittymissopimuksen artikloihin 141 ja 142 perustuva tuki) muutosten vaikutuksia voidaan lieventää.

Suomen horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väliarviointi painotti luonnonhaittakorvauksen tärkeyttä maataloustuotannon säilyttämisessä Suomessa. Väliarvioinnissa esitettiin luonnonhaittakorvauksen korottamista ja ehdotettiin korotuksen suuntaamista tuotantosuunnan mukaan siten, että kotieläintilojen tuki kasvaisi. Kansallista lisäosaa koskeva Suomen esitys noudattaa näitä esityksiä suuntaamalla korotus pääasiassa kotieläintuotantoon.

Samoin artiklaan 141 perustuvan kansallisen tuen arviointiraportti ja pohjoista tukea koskeva raportti painottivat sitä, että tarvitaan sellaisia tehokkaita tukijärjestelmiä, jotka turvaavat kotieläintuotannon jatkon koko Suomessa.

Tuki maksetaan viljellylle peltoalalle. Jotta tuki voidaan kohdistaa kotieläintuotantoon, sitä korotetaan tilan laskennallisen rehualan ja rehualaan kuuluvan nurmen osalta. …"

LFA-tuen lisäosan vaikutusta maatilojen talouteen arvioidaan ilmoituksessa puolestaan mm. seuraavasti:

"Tulosten perusteella voidaan havaita, että ilman luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan käyttöönottoa sekä maataloustulo että nettoarvonlisäys vuotuista työpanosyksikköä kohti laskisivat merkittävästi kaikissa tuotantosuunnissa ja -alueilla (pl. C2-C4-tukialueiden viljatilat, mutta viljanviljelyn merkitys ko. alueella on kuitenkin vähäinen päätuotantoalueiden sijaitessa eteläisemmissä osissa maata). Myöskään luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan käyttöönotto ei turvaa maataloustulon ja nettoarvonlisäyksen työpanosyksikköä kohti säilymistä vuoden 2003 tasolla kaikissa tapauksissa. Esimerkiksi maidontuotannossa ko. tunnusluvut kehittyvät negatiivisesti maidon päätuotantoalueilla B- ja C-tukialueilla kummassakin tapauksessa. Luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan käyttöönotto pienentää kuitenkin alennusta merkittävästi."

Kuten aikaisemmin on jo todettu, maa- ja metsätalousministeri Juha Korkeaoja ja EU:n maatalouskomissaari Frans Fischler sopivat 10.11.2004 perusteista, joilla Suomi voi maksaa maatiloille uutta kansallista lisätukea. Kotieläintiloille maksetaan kansallista lisäosaa enimmillään 100-105 euroa hehtaarilta alueittain porrastettuna. Kasvinviljelytiloille maksetaan vastaavasti enimmillään 20-25 euroa hehtaarilta. Lisätuen kokonaissumma on 120 miljoonaa euroa, josta noin 50 miljoonaa on tarkoitus kohdentaa eteläsuomalaisille tiloille. Lisätuen tarkoituksena on korvata 141-tukeen tehtyjä heikennyksiä. Päätös edellyttää, että kansallisen tuen määrärahaa lisätään n. 20 miljoonalla eurolla eri alueita tasapuolisesti kohtelevan tukipolitiikan toteuttamiseksi.

Johtopäätökset

- Suomen hallitus ja MTK toivoivat etukäteen, että lisätukea voitaisiin maksaa eteläisessä Suomessa enemmän kuin pohjoisessa. Komissio ei hyväksynyt tätä mallia. - Komissio on edellyttänyt LFA-tuen korottamisen kompensoimista myös 142-alueiden osalta tuen alentamisella. - Suomi ja komissio ovat sopineet, että LFA-tuen korotus kohdistuu koko maahan ja vaikuttaa alentavasti sekä 141- että 142-tukeen. - Uudistuksella on keskeinen vaikutus kansallisten tukien rakenteisiin ja kohdentamiseen eri tuotantosuunnille. Tila-, alue- ja tuotantokohtaiset laskelmat tukijärjestelmän uudistuksen käytännön vaikutuksista ovat vielä kesken. - LFA-tuen korottamisella on tarkoitus lieventää CAP-uudistuksen ja 141- ja 142-tukien muutosten vaikutuksia. LFA-tuen korottamisella ei kuitenkaan saada ainakaan kaikin osin kompensoitua em. negatiivisia vaikutuksia. - Tukijärjestelmien muutoksen taloudellisten vaikutusten lisäksi on huomattava erot tukien hyväksymismenettelyissä. Päätös LFA- ja muista yhteisötuista sekä niiden ehdoista ja muutoksista tapahtuu määräenemmistömenettelyssä ministerineuvostossa. Kansallisten erityisjärjestelyjen eli 141- ja 142 -tukien korvaaminen yhteisötuilla (LFA-tuet) siirtää siten käytännössä maataloustukia koskevaa päätösvaltaa komissiolta ja Suomelta osin muille jäsenvaltioille.

4 EU:n yleisten maatalouspoliittisten ja valtiontukimääräysten merkitys

Perustamissopimuksen valtiontukimääräykset ja erityisesti maatalouspolitiikkaa koskevat määräykset ovat olennaisia 141 ja 142 artiklan tulkinnan ja yksittäisten valtiontukipäätösten kannalta.

Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteista määräävä perustamissopimuksen 33 (1) artikla kuuluu seuraavasti:

1. Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on:

a) lisätä maatalouden tuottavuutta edistämällä teknistä kehitystä sekä varmistamalla, että maataloustuotantoa kehitetään järkiperäisesti ja että tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa, hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla; b) taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja; c) vakauttaa markkinat; d) varmistaa tarvikkeiden saatavuus; e) taata kohtuulliset kuluttajahinnat.

Perustamissopimuksen 33 (2) artikla kuuluu puolestaan seuraavasti:

2. Yhteistä maatalouspolitiikkaa ja sen mahdollisia erityismenetelmiä suunniteltaessa otetaan huomioon: a) maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista; b) tarve toteuttaa aiheelliset mukautukset asteittain; c) se, että maatalous on jäsenvaltioissa tuotannonala, joka liittyy läheisesti talouteen kokonaisuudessaan.

Tämän muistion kannalta huomio kiinnittyy erityisesti

- 33 (1) artiklan b-kohtaan, jonka mukaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja, sekä - 33 (2) artiklan a-kohtaan, jonka mukaan yhteistä maatalouspolitiikkaa suunniteltaessa on otettava huomioon maatalouselinkeinojen erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista.

On huomattava, että komissiolla on EU:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan varsin laaja harkintavalta sen toteuttaessa yhteistä maatalouspolitiikkaa 33 artiklan mukaisesti. Tuomioistuimen tehtävänä on lähinnä valvoa, ettei tätä harkintavaltaa ylitetä.

Komission on otettava kansallisia maataloustukia koskevassa päätöksenteossaan huomioon myös perustamissopimuksen valtiontukia koskevat määräykset (87-89 artikla). Kuitenkin on myös näiden määräysten osalta huomattava, että ne jättävät komissiolle varsin laajan harkintavallan.

Tämän muistion kannalta on olennaista havaita yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden ja toimenpiteiden suuri merkitys komission valtiontukiharkinnassa verrattuna aloihin, joilta tällainen yhteinen politiikka puuttuu. Viimeksi mainituilla aloilla komission arviointi painottuu 87 (3) artiklan mukaisten poikkeusperiaatteiden arviointiin tavallaan puhtaammin kansallisen tukipolitiikan ja asiaan liittyvien kansallisten tavoitteiden pohjalta. Näillä aloilla komissio ottaa toki huomioon myös sen, edistääkö kyseinen tuki yhteisön tavoitteita, kuten ympäristönsuojelua, sekä pyrkiä varmistamaan, ettei tukitoimenpide sisällä yhteisön perusvapauksien vastaisia rajoituksia. Kansallisen tukitoimen ei kuitenkaan tarvitse välttämättä edistää yhteisön tavoitteita.

Kansallisten maataloustukien osalta komission harkinnassa etusijalla on sen sijaan se, onko kyseinen tukitoimenpide yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden, periaatteiden ja toimenpiteiden mukaista. Tämä merkitsee sitä, että komissiolla on sekä oikeus että velvollisuus puutua varsin pitkälle kansallisen tukipolitiikan sisältöön. Komissiolla on velvollisuus varmistaa, että kansalliset tukitoimet todella edistävät yhteistä maatalouspolitiikkaa. Suomen osalta tämä näkökulma on omiaan korostumaan sitä mukaa kuin Suomen maataloutta yhdennetään yhteiseen maatalouspolitiikkaan.

Johtopäätökset

- Mikäli Suomen hallitus ei ota kansallisessa tukipolitiikassaan ja komissiolle tehtävissä tuki-ilmoituksissa riittävästi huomioon 33 ja 142 artiklassa vahvistettuja periaatteita ja edellytyksiä, kuten erityisesti sitä, että maataloutta voidaan harjoittaa edelleen 142-alueilla ja siten, että kyseisen alueen maatalousväestölle taataan kohtuullinen elintaso, komissiolla ei ole oikeutta hyväksyä kyseistä tukea vaan sen on vaadittava siihen muutoksia. Komissio siis tältä osin myös valvoo Suomen kansallisten päätösten ja niiden perustelujen lainmukaisuutta.

5 Maatalouden harjoittajien valitusoikeus tukiesityksestä ja -päätöksestä

Seuraavassa tarkastellaan yksittäisten maatalouden harjoittajien oikeutta valittaa Suomen 142-tukea koskevasta esityksestä komissiolle sekä komission tukipäätöksestä.

Ensinnäkin on tältä osin todettava, että maatalouden harjoittajien oikeus hakea muutosta komissiolle tehtävästä tukiesityksestä annettavaan Valtioneuvoston päätökseen on hyvin kyseenalainen. Asiaa koskevassa kotimaisessa lainsäädännössä valitusoikeus on säädetty vain yksittäisten, konkreettisten lupapäätösten osalta. Tukiesityksen valituskelpoisuuden osalta valituskelpoisuuden esteeksi saattaa muodostua myös se, että hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan vain lopullinen asiaratkaisu on valituskelpoinen päätös. Tukiesitys saatetaan lisäksi katsoa (lainsäädäntöön rinnastuvaksi) ns. normipäätökseksi, josta ei ole valitusoikeutta.

Komission tukipäätöksen osalta voidaan puolestaan ensinnäkin todeta, että se on sinänsä valituskelpoinen päätös. Mikäli komission tukipäätös rikkoo perustamissopimuksen määräyksiä tai yhteisöoikeuden periaatteita, päätöstä vastaan voidaan nostaa EU:n tuomioistuimessa pätemättömyyskanne. Kanne voidaan nostaa myös virheellisten tai puutteellisten perustelujen eli perusteluvelvollisuuden rikkomisen vuoksi. Päätöksen perusteluista voidaan valittaa sekä siinä tapauksessa, että perustelut puuttuvat tai ovat puutteelliset että siinä tapauksessa, että perustelut eivät ole loogisessa yhteydessä päätettyihin toimenpiteisiin.

Yleinen valitus- eli kanneoikeus EU:n toimielinten päätöksiin on kuitenkin vain jäsenvaltioilla, neuvostolla ja komissiolla. Luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on sen sijaan kanneoikeus vain, mikäli päätös on joko osoitettu yksityiselle taholle tai se koskee tätä "suoraan ja erikseen". Komission tukipäätöksiä ei ole osoitettu maatalouden harjoittajille. Tukipäätösten ei lähtökohtaisesti voida myöskään katsoa koskevan maatalouden harjoittajia EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla "suoraan ja erikseen". Jos jonkin tukipäätöksen voitaisiin kuitenkin poikkeuksellisesti näyttää koskevan nimenomaan tiettyjä maatalouden harjoittajia, niin siinä tapauksessa näillä olisi kanneoikeus kyseiseen päätökseen. Tässä todettu pätee myös järjestöjen, kuten MTK:n kanneoikeuteen.

Johtopäätökset

Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen tukiesityksen, kuten ei myöskään komission tukipäätöksen, riitauttamiseksi. Siten asiaan liittyvä oikeudellinen argumentaatio ja vaikuttaminen on kohdistettava ensi sijassa kansallisen tukiesityksen valmisteluun sekä (tarvittaessa) komission päätösharkintaan.

6 Yhteenveto

* Suomen kansallinen 141-tuki on periaatteessa luonteeltaan alenevaa maatalouden sopeuttamisen tukea. Tuen lakkauttaminen edellyttää sitä, ettei eteläisen Suomen maatalouteen kohdistu enää artiklassa tarkoitettuja vakavia vaikeuksia esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan alaisten tukitoimien soveltamisen seurauksena.

* Komissio on vahvistanut 141-tukea koskevassa päätöksessään vuodelta 2004, että vakavia vaikeuksia kohdistuu edelleen eteläiseen Suomeen, ja on lisäksi indikoinut, että 141-tuen soveltamista on mahdollista jatkaa vielä vuoden 2007 jälkeenkin.

* Kansallinen 142-tuki on sen sijaan pitkäaikaista, luonteeltaan pitkälti pysyvää tukea, joka perustuu artiklassa vahvistettuihin erityisen vaikeisiin ilmasto-olosuhteisiin. Artiklassa on asetettu kuitenkin merkittäviä rajoituksia tuen myöntämiselle. Erityisesti, 142-tuki ei saa johtaa tukien kokonaistason nousuun 142-alueilla verrattuna komission vahvistamaan vertailuvuoteen ennen Suomen liittymistä yhteisöön. Näin esim. LFA-tuen korottaminen on peruste alentaa myös 142-tukea, jos muussa tapauksessa kokonaistuki nousisi.

* LFA:n korottamista voidaan pitää EY:n maatalouspolitiikan näkökulmasta perusteltuna. LFA-tuen korottamista ei voitane riitauttaa - riitauttaminen ei sitä paitsi olisi ilmeisesti myöskään 142-alueiden maatalouden harjoittajien edun mukaista.

* Kansallisen 142-tuen leikkaamista vastaan voidaan vedota tehokkaasti lähinnä siinä tapauksessa, ettei Suomen tukiesityksessä tai/ja komission päätöksessä ole otettu riittävästi huomioon 142 artiklan mukaan huomioon otettavia tekijöitä. Erityisesti, 142-tuen leikkaaminen ei saa johtaa maatalouden harjoittamisen edellytysten olennaiseen rapautumiseen 142-alueilla. Perustamissopimuksen maatalouspoliittinen 33 artikla edellyttää sellaista tukipolitiikkaa, että maataloutta voidaan harjoittaa myös 142-alueilla ja niin, että kyseisen alueen maatalousväestölle taataan kohtuullinen elintaso. Komissiolla voidaan katsoa olevan positiivinen velvollisuus varmistaa tämä 142-tukea koskevassa harkinnassaan, koska muuten sen voidaan katsoa rikkovan - 142 artiklan ohella - EU:n maatalouspolitiikkaa koskevia määräyksiä.

* On toisaalta huomattava, että komissiolla on varsin laaja harkintavalta asiassa. Tämä merkitsee sitä, että 142-tuen leikkaamista vastustavan on syytä varautua esittämään mahdollisimman selkeätä näyttöä 142 artiklan rikkomisesta ja erityisesti siitä, että tukien leikkaaminen rapauttaa maatalouden harjoittamisen edellytyksiä 142-alueilla yleensä tai tiettyjen tuottajaryhmien osalta.

* 141-ja 142-tukien keskinäisen suhteen ja erojen osalta voidaan puolestaan todeta ensinnäkin, että tukien oikeudellisen perustan erojen vuoksi 141-tuen alentamisen ei tulisi heijastua suoraan 142-tuen määrään. Sitä paitsi, mikäli mahdollisuudet säilyttää maksimaaliset kansalliset tukivaltuudet halutaan turvata, 141-tuen leikkausten ja 142-tuen välille ei tule tehdä sidontaa. 142-tuki on selvästi pitkäaikaista, tarvittaessa pysyvää tukea, kun taas 141-tuen jatkuvuus on epävarmaa ja se on joka tapauksessa luonteeltaan alenevaa tukea. Vaikuttaa tosin siltä, että tämä sidonta (molempien tukien pieneneminen) tulee pikemminkin LFA-tuen korottamisen kautta. Komissio on edellyttänyt, että yhteisösäädöksiin perustuva LFA-tuki vaikuttaa sekä 141- että 142-tuen määrään. Tätä on vaikea riitauttaa, koska sekä 141 että 142 artiklan osalta on yhteisön maatalouspolitiikan kannalta perusteltua, että artikloihin liittyvät erityiset tukimuodot olisivat mahdollisimman pitkälle yhdenmukaisia yhteisön yleisesti sovellettavien tukijärjestelmien kanssa.

* Yksittäisillä maatalouden harjoittajilla ei ole tehokkaita oikeuskeinoja komissiolle tehtävän Suomen tukiesityksen, kuten ei myöskään komission tukipäätöksen, riitauttamiseksi. Oikeudellinen argumentointi on näin ollen kohdistettava ensi sijassa kansalliseen tukivalmisteluun sekä tarvittaessa komission päätösharkintaan.

Jouni Alanen 
Asiananajaja, OTL, LL.M. Eur 

Vesa Silaskivi 
Asianajaja, OTT, KTL